Policía y sistema de justicia penal
Introducción
La policía es el componente más obvio y visible del sistema de justicia penal y un servicio policial respetado es condición indispensable para la percepción positiva de la justicia.
La forma en que se prestan los servicios policiales depende de toda una serie de variables que incluyen las doctrinas políticas y culturales prevalecientes, así como la infraestructura social y las tradiciones locales. Los enfoques de la policía varían desde los basados en un alto nivel de control, caracterizados a veces por el enfrentamiento, hasta los que insisten en las ventajas de una policía “por consentimiento”.
El primer tipo suele ser muy centralizado, preferentemente reactivo y de tipo militarista. El segundo puede ser también centralizado pero interpreta la actividad policial más bien como una respuesta a las comunidades locales para la detección y resolución de los problemas que requieren intervención policial.
En muchos países, los órganos policiales dependen de un ministerio del gobierno y, como resultado, es posible que los más altos funcionarios y administradores hayan sido designados por razones políticas o tengan categoría ministerial, o ambas cosas. También es muy posible que no tengan ninguna experiencia policial.
En todo caso, hay siempre un jefe de policía a la cabeza de una jerarquía consistente en fuertes líneas de mando con funciones y responsabilidades claramente definidas a cada nivel.
Esta organización suele tomar la forma de una sede central con una red de oficinas subordinadas, locales, llamadas a veces “distritos” o “divisiones”, que dependen de aquélla.
El punto de prestación de casi todos los servicios policiales es la comisaría local y la cultura organizativa, las actitudes y la conducta de los agentes locales ejercen una influencia desproporcionada en el éxito o la falta de él de todo el sistema de justicia penal.
En la mayoría de los casos no existe una entidad única responsable de hacer cumplir todos los aspectos de la ley. Existen, en cambio, varios órganos, organizaciones o instituciones nacionales con dependencias regionales o locales que prestan servicios complementarios o semejantes. Y aun en los casos en que existe una fuerza nacional de policía, es probable que existan otras organizaciones encargadas de hacer cumplir la ley sea con funciones concretas, por ejemplo la aduana, la gendarmería o la policía fronteriza, o con funciones altamente especializadas, por ejemplo de lucha contra el blanqueo de dinero, de protección de la seguridad nacional o de investigación forense. En algunos países los funcionarios de aduanas o los guardias fronterizos pueden no tener ningún poder en virtud del derecho penal y deben entregar a los sospechosos a la policía no bien los capturan. También puede existir una mezcla de servicios de policía públicos y privados, en que el Estado o grupos de interés privados comisionan a empresas privadas para el desempeño de ciertas funciones.
En los casos en que el país tiene una estructura federal, se encuentra otro estrato de servicios de ejecución de la ley (federal) superimpuesto a las estructuras policiales locales (estatales o provinciales) que están facultados para ocuparse de los delitos de interés nacional o con consecuencias interestatales. Sin embargo, las atribuciones y los mandatos para las distintas jurisdicciones y esferas de competencia no siempre pueden estar claramente delineados y existe la posibilidad de choque entre las fuerzas locales y las federales.
También puede suceder que existan mecanismos policiales basados en las costumbres o cultura nacionales o en jerarquías sociales alternativas, mecanismos más frecuentes en los casos en que el público no tiene fe en la equidad y eficiencia del sistema oficial.
Es posible que, en algunos lugares, las fuerzas militares participen por lo menos en algunos aspectos de la labor policial, especialmente en situaciones posteriores a conflictos en que el tipo y estilo de la actividad policial depende de lo que es viable en un contexto particular.
Por su naturaleza misma, las sociedades que salen de un conflicto procuran establecer el orden y el estado de derecho y se encuentran en distintos estados de transición. En las etapas iniciales, es probable que la actividad policial dependa de la intervención militar y tienda más al enfrentamiento. En tales situaciones, es probable que el uso de la fuerza constituya una de las primeras opciones y que resulte más difícil conseguir la participación de todos los sectores de la comunidad en la estrategia policial.
Por otro lado, la policía con base en la comunidad ha demostrado ser en los últimos años una estrategia eficaz y productiva de la actividad policial a nivel local. Emplea, en efecto, la comunidad y las estructuras comunitarias y, en colaboración con ellas, detecta los problemas delictivos y de perturbación del orden que afectan al vecindario local y responde para resolverlos. Esta estrategia exige adaptar las estructuras policiales haciéndolas más receptivas a las consultas e inclusivas de lo que serían en otras circunstancias. Como estrategia, la policía comunitaria no es una panacea universal pero ayuda sin duda a eliminar los malentendidos, las sospechas y los conflictos entre los agentes de policía y las comunidades en las que aquéllos desempeñan sus actividades. La diferencia fundamental es que insiste en la cooperación y no en el enfrentamiento.
En Principios rectores en materia de prevención del delito y justicia penal en el contexto del desarrollo y un nuevo orden económico internacional, de las Naciones Unidas, se aconseja “... promover e intensificar la participación de la comunidad en todas las fases de la prevención del delito y de la justicia penal”. De modo análogo, el Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, de las Naciones Unidas, afirma que “... todo órgano encargado de hacer cumplir la ley debe ser representativo de la comunidad en su conjunto, responder a sus necesidades y rendirle cuentas”.
Los pasajes citados ponen de relieve hasta qué punto se considera deseable que la comunidad ejerza influencia en la actividad policial. En aquellos casos en que la comunidad es plenamente consultada y participa en la prestación de los servicios policiales, se obtienen muchos beneficios adicionales: aumentan la confianza del público en las autoridades y el respeto al estado de derecho, en tanto que la mayor confianza en la ejecución de la ley lleva a una mayor cooperación y participación del público. De modo similar, las actividades policiales locales se vuelven más eficaces gracias a la mayor comprensión y conocimiento de la comunidad, de sus problemas delictivos y de quiénes causan esos problemas.
Además de formarse una idea clara de los puntos fuertes y débiles del enfoque de un Estado respecto de la prestación de los servicios policiales, el evaluador debe mantenerse alerta a las oportunidades de reforma y mejoramiento. La asistencia técnica en la esfera de la actividad policial y la prestación de servicios policiales en el contexto de un marco estratégico más amplio puede incluir una labor encaminada a fortalecer los siguientes elementos:
Redacción de leyes o enmiendas y aplicación y seguimiento de éstas;
En Estados que salen de conflictos, investigación de los agentes policiales que pueden haber participado en un régimen represivo anterior;
En un Estado que sale de un conflicto, reestructuración fundamental de toda la fuerza policial;
Mecanismos de seguimiento, vigilancia y supervisión de la conducta y desempeño policiales;
Elaboración de manuales de orientación y procedimientos operacionales, sobre todo en función de las estrategias de policía comunitaria;
Desarrollo de procesos de gestión basados en la medición y gestión del desempeño;
Hincapié en la enseñanza de las funciones policiales básicas, así como de las cuestiones de respeto y diversidad;
Directrices para la selección y contratación justas y objetivas;
Construcción de instalaciones y locales adecuados, especialmente en los casos en que éstos sean insuficientes para preservar el bienestar y la dignidad de los detenidos;
Mejoramiento de la infraestructura de telecomunicaciones, incluidos los protocolos de despacho y los procesos semiautomáticos.
